Grote opgaven in een beperkte ruimte

Grote opgaven in een beperkte ruimte

Integrale verstedelijkingsstrategie gewenst

 

Nederland staat voor grote opgaven op het gebied van de leefomgeving. Er moet een groot aantal nieuwe woningen worden bijgebouwd, om de opwarming van de aarde te beperken moeten er locaties worden gevonden voor windmolens en zonnepanelen, en door klimaatverandering, de landbouw, woningbouw en bedrijvigheid staat de draagkracht van de bodem, het water en de biodiversiteit onder grote druk. Al deze opgaven komen samen op het beperkte grondgebied van Nederland. In het rapport ‘Grote opgaven in een beperkte ruimte’ schetsen onderzoekers van het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) deze opgaven en geven ze verschillende beleidsopties voor de aanpak ervan. Dit artikel noemt de belangrijkste bevindingen.

Door de redactie

Boven de huidige situatie, waarin het ecologische systeem onder druk staat en onder de gewenste situatie waarbij bodem en water centraal staan. Bron: PBL.

De opgave is om in het leefomgevingsbeleid niet alleen nieuw ruimtegebruik in te passen, maar tegelijkertijd de omgevingskwaliteit te verbeteren. Dat vraagt om een nieuwe balans tussen de gebruikswaarde (economische benutting), belevingswaarde (perspectief van de burger) en toekomstwaarde (ecologische duurzaamheid) van de ruimte in Nederland.
De grote opgaven voor verstedelijking, klimaat, natuur, waterbeheer en landbouw delen de bodem en het water als gezamenlijke onderlegger. De randvoorwaarden die het water- en bodemsysteem aan ruimtelijke ingrepen stelt en de aangrijpingspunten vanuit datzelfde systeem voor bijvoorbeeld klimaatadaptatie moeten daarom veel meer dan voorheen centraal staan in het omgevingsbeleid.
In het PBL-rapport wordt gesteld dat in de huidige situatie de gebruikswaarde dominant is en het ecologisch systeem onder druk staat. Deze eenzijdige oriëntatie op het maximaliseren van de (economische) gebruikswaarde van stedelijke gebieden en landbouwgrond heeft de kwaliteit van de leefomgeving in Nederland onder druk gezet. De grenzen van de draagkracht van het onderliggende fysieke systeem zijn in zicht of al overschreden. Dit heeft consequenties voor de toekomstbestendigheid van de ondergrond, het watersysteem en de biodiversiteit.
In de gewenste situatie voor de leefomgeving zijn de waardes in balans en staan bodem en water centraal. De opgaven voor klimaat, natuur, waterbeheer en landbouw delen een aanzienlijke watercomponent. Het ligt volgens de PBL-schrijvers om die reden voor de hand het bodem- en watersysteem van Nederland veel meer dan voorheen als structurerend principe centraal te stellen in het omgevingsbeleid (lagenbenadering). De laag van de ‘ondergrond’ stelt dan voorwaarden aan ruimtelijke ontwikkelingen.

Betrokkenheid van burgers
Het omgevingsbeleid stuit naast fysieke ook op sociale grenzen: denk aan protesten – bijvoorbeeld tegen windmolens –, gebrekkige participatie bij planvorming en het ‘afhaken’ van bevolkingsgroepen bijvoorbeeld door wantrouwen, maar ook aan het ‘stemmen met de voeten’ door burgers en bedrijven. Dit gaat ten koste van de sturingsmogelijkheid van de overheid. Het betrekken van de samenleving bij de totstandkoming én uitvoering van het leefomgevingsbeleid vergt de komende periode dan ook de nodige aandacht. Het creëren van maatschappelijk draagvlak voor de noodzakelijke ingrepen vereist daarbij een sectoroverstijgende inspanning. Voor de betrokkenheid van burgers en het vertrouwen in overheidsbeleid zijn zaken nodig als duidelijke langetermijndoelen, heldere kaders en een goed begrip van de leefwereld van burgers. De effecten van beleidsmaatregelen komen immers in die dagelijkse leefomgeving samen.
Een urgente opgave op het gebied van de verstedelijking is te voorzien in de behoefte aan een groot aantal nieuwe woningen. De woningbouwopgave aanpakken als een onderdeel van een bredere verstedelijkingsstrategie kan op de langere termijn tot een duurzamer ruimtegebruik en een hogere kwaliteit van de leefomgeving leiden. Verstedelijking is echter meer dan alleen woningbouw. In de afgelopen decennia heeft het beleid enig succes gehad met het bouwen van woningen binnen bestaand stedelijk gebied, maar tegelijkertijd is de ruimte voor werken daarbuiten sterk gegroeid, denk aan bedrijventerreinen en aan de distributie- en datacentra waarover de laatste tijd veel discussie is. Wanneer beleid focust op de locatie van woonwijken en minder kijkt naar die van bedrijven, kan de verstedelijking dus toch een aanzienlijk beslag leggen op het buitengebied. Het beleid schiet daarmee zijn doelen voorbij, zowel vanuit het oogpunt van de bereikbaarheid van werklocaties als vanuit dat van behoud van groene ruimte.

Voor droogte en klimaatverandering geldt dat de gevolgen van de verandering sterk verschillen per regio en dus ook een eigen aanpak vragen. Bron: PBL.

Niet alles past
Er zijn meerdere aandachtspunten voor een integrale verstedelijkingsstrategie volgens het PBL-rapport. Om te beginnen is het zo dat door de gezamenlijke ruimtevraag van alle opgaven (wonen, werken, infrastructuur, groen, water, energie) de ruimtedruk in sommige gebieden zo groot is dat ‘niet alles past’, zoals het Rijk ook in de Nationale Omgevingsvisie (NOVI) constateert. De regio is van groot belang voor duurzame verstedelijking, maar vanwege de relaties tussen regio’s is er ook een bovenregionaal en nationaal verstedelijkingsbeleid nodig.
Omdat stedelijke netwerken het schaalniveau van de regio overstijgen, is het volgens het PBL-rapport van belang om deze integrale verstedelijkingsstrategie nationaal op de kaart te zetten, als bouwsteen voor de eerstvolgende actualisatie van de NOVI. Dat maakt duidelijk waar ruimtebehoeftes botsen en waar ze mogelijk te combineren zijn; in beide gevallen zijn keuzes nodig. Prioriteit daarbij hebben logischerwijs de regio’s met de grootste verstedelijkingsdruk.
Een ander punt van aandacht bij regionale verstedelijking is de ruimtelijke inpassing van klimaatadaptatie en duurzame energie op een laag schaalniveau. In de afgelopen decennia is veel ervaring opgedaan met regionale verstedelijking als combinatie van vooral wonen, werken en infrastructuur, en in veel mindere mate als integraal proces. Als het Rijk nu een integrale verstedelijkingsstrategie uitwerkt – voor een breed palet aan functies in samenhang – dan leidt dit tot een duurzamer ruimtegebruik en een hogere kwaliteit van de leefomgeving. Hiervoor zijn een heldere visie van de Rijksoverheid en concrete uitvoeringsstrategieën van het Rijk in samenwerking met de regio nodig. Regionaal en lokaal kunnen vervolgens (sleutel)projecten de uitvoering versnellen.

Resultaatverantwoordelijkheid
In het licht van de geschetste opgaven is het volgens het PBL-rapport van belang dat het Rijk naast de sturing op proces meer inhoudelijke verantwoordelijkheid neemt. Dit kan op twee manieren. De eerste is door als Rijksoverheid sterker te sturen op urgente sectorale thema’s, denk aan het woningtekort en de stikstofproblematiek, en decentrale overheden in staat te stellen om ruimtelijke afwegingen te maken op de regionale schaal. Dit vereist wel dat de instrumenten en financiële middelen voor decentrale overheden wel meer dan nu worden ‘ontschot’; momenteel zijn de financiën vaak gelabeld voor specifieke doelen, wat de decentrale overheden in de praktijk belemmert bij gebiedsspecifiek beleid. Door ‘potjes’ samen te voegen, kunnen decentrale overheden in uitvoeringsprojecten veel beter maatwerk leveren.
De tweede manier is in de vorm van een nationaal integraal omgevingsbeleid, waarin het Rijk ook zelf belangrijke ruimtelijke afwegingen maakt. Daarvoor is niet alleen een andere departementale indeling nodig, maar ook een politiek-bestuurlijke cultuur en financieringsregels die het streven naar samenhang (synergie tussen functies) belonen. In beide opties doet het Rijk volgens de PBL-onderzoekers er overigens verstandig aan om meer opgavegericht te gaan werken. In de samenwerking met de decentrale overheden vraagt dit om ‘schakelen’ tussen de bestuursniveaus, niet alleen om gezamenlijk beleid te maken, maar ook om dit effectief uit te voeren.

Website PBL

Share on facebook
Facebook
Share on google
Google+
Share on twitter
Twitter
Scroll naar top